探索多民族大国的民族治理与宪制建构之道[ 来源:中国社会科学网 | 发布日期:2017-10-13 | 浏览()人次 | 投稿 | 收藏 ]
常安

  通过回溯清末立宪与边疆新政、清末民初五族共和、国族主义的话语和边疆整合、民族区域自治制度的奠基历程等一系列宪法实践,展示了我国这样一个多民族大国民族治理与国家建构的宪制变迁历程。文章提倡以一种本土化研究立场,以宪法史的分析为主线,综合采用法学、民族学、政治学、史学等多学科知识,,以期为我国边疆治理重大政治、法律战略提供智识服务与支持。

  对于一个多民族国家来说,如何构建恰当的民族治理制度,进而确保民族和睦、社会安宁,既是一个现实的政治问题,也是一个重要的宪法命题。这是因为,任何一个国家的宪法制度设计都是基于解决本国现实的政治需求,也必须受特定的历史文化传统、政治力量对比关系、族裔人口分布等具体情况制约,即孟德斯鸠所谓“法律应和国家的自然状态有关系”[③]。所以,在一些多民族国家,少数人权利保护、民族关系的基本原则、少数民族自治制度等均进入了具体宪法制度设计的层面。[④]

  也有一些国家如美国采取所谓“平等融合型”的公民主义策略,一般情况下在宪政制度设计时并不积极主动干预具体的民族关系,而是通过“法律的平等保护”原则来确保各民族公民基本权利的行使与保障[⑤],但实际上,在美国制宪时一个重要的政治难题即是南部黑人的选举权问题,“法律的平等保护”修正案的出台本身即是现有宪法制度无法满足民族治理制度需求的一个明证,甚至直到20世纪60年代,关于黑人平等权的判例还层出不穷;[⑥]因此,虽然美国宪法中并未就民族关系进行专门规定,但民族关系对美国宪制变迁的深远影响却无法被忽视。所以,不管是采取宪法典的明示,还是通过具体的宪法判例来确立民族治理的基本原则,民族治理都深深影响着多民族国家宪法体制的设计与变迁。毕竟,对于一个多民族国家来说,多民族的现实本身,即决定了其宪法制度设计无法对此熟视无睹;而大国内部不同地域的多样性和外部地缘政治格局的复杂性,更增加了这种具体宪法制度建构的难度。

  更为重要的是,民族治理的相关宪法制度设计,并不仅仅是一个简单的地方治理制度或者一种特殊的少数人权利保障制度,而是直接关系到这个多民族大国的民族国家建构(nation—building)巩固程度的一种基本宪制安排。对于单一族裔国家,这种民族国家建构的塑造似乎多少容易一点;但对于多民族国家,其在国家建构过程中便显然无法如自由主义的民族理论所言那样纯粹采取公民化、均质化的理想模式,而是必然面临着诸如协调民族关系使之不至于影响到社会秩序的和睦、确立国家民族认同和国家认同的至高性、处理好国家统一与民族治理的关系等一系列任务。在一个多民族国家内部,各民族公民对于本民族的认同,或者说其自身的族裔意识,一方面有利于增强各民族公民参与国家公共事务的积极性;但另一方面也有可能对国家民族认同和国家认同起到消解作用,从而不利于民族国家的整体建构。甚至,如关凯所指出的,“现代的民族(nation)却无法脱离其内在成员的感情联系,在这一点上,国家建构面临的主要挑战来自于国家内部国民群体的族群多样性-—那些与‘国族’相比次一级的‘族群’所具有的内部凝聚力,可能会与国家建构的努力彼此冲突-—当某些内部族群保持着超越国家认同的族群认同时,我们或许有理由认为这是国家建构的失败”。 [⑦]因此,如何协调族裔认同与国家认同、国族认同的关系,通过具体的制度设计确立国家认同与国族认同的最高性,便成为多民族国家进行国家建构的重要内容。

  现代政治是宪法政治,宪法作为国家的根本大法,其制度设计与具体实践无疑是实现民族国家建构和国家民族整合的最佳方式。宪法本身作为一个特定政治共同体的最高政治契约,其核心任务正是整合、巩固民族国家这一政治共同体,宪政理论中人民主权理论与民族制宪权理论,反映的即是这种宪法权力的来源与宪法制定的核心任务。[⑧]根据制宪权理论,制宪权的启动在于一国国家民族的整体政治决断,宪法颁布、施行的目的也在于巩固这个政治共同体,所以各国宪法文本中均不乏强调“民族国家建构与国家民族整合”的条款,如宪法序言中关于民族历史的叙述和民族制宪权的宣示、正文中的民族平等与公民平等条款、国家标志与国家语言的宪法规定、以及强调国家统一、反对国家分裂的宪法条款等,其要旨实际上均是一种通过宪法的国家建构。在具体的宪法制度设计如中央与地方关系中的民族因素考量,实际上也是民族治理对于国家建构宪制安排影响的一个重要体现,如一些多民族国家所采取的联邦制,以及我国采取的单一制下的民族区域自治制度,因为宪法制度在权力配置方面的设计不外乎横向的立法、行政、司法权分工与纵向的中央与地方关系问题,而之所以采取上述中央地方关系宪法制度设计,其目的也同样是为了巩固多民族国家的国家建构程度。

  笔者所做的努力,正是试图从国家建构的高度,分析民族治理与宪制安排的问题。虽然我国是一个多民族的大国,但客观讲,关于民族治理相关法律问题的研究,在法学研究的学术市场中实际上多少处于边缘化的状态,内容也较为薄弱单一,基本上集中于民族法研究领域,内容多涉及民族区域自治理论、民族自治机关、自治机关自治权、民族区域自治条例和民族地区法制建设等问题;一些法理、法史学者所从事的民间法、民族习惯法研究,则从法律多元、国家法与习惯法冲突调适的角度,分析了民族治理中的习惯法问题;而从宪法角度对我国民族治理制度进行分析的,则基本集中于自治权、少数人权利保护等领域;对多民族大国民族治理制度所具有的国家建构意蕴无疑缺乏足够的重视。

  而要分析中国这样一个多民族大国的民族治理、国家建构以及相应的宪制变迁问题,除了基于扎实的实证调研基础上的现实问题研究,有时还需要把当代中国的民族治理与国家建构问题置身于更为广阔的历史背景,进而尝试去思考一些特定民族治理命题背后更为深远的历史缘由。[⑨]当今中国所面临的一些民族问题,如“藏独”、“疆独”的滋事和其所谓的“法律战”攻势,我们要想深入揭露其背后的分裂阴谋,并作出针锋相对的理论回应,就必须意识到,当下中国的民族问题,如果溯及其历史根源,则和近代中国民族治理转型和民族国家建构中所面临的一个重要挑战-—在西方殖民主义者挑唆之下的边疆分离危机有关。如果我们要反驳一些西方学者和民族分裂分子对中国民族关系和民族治理状况的歪曲和混淆视听,也有必要回溯到中国历史上最后一个王朝——清朝的民族治理制度和民族关系状况。例如,所谓的“西藏独立论”,其所宣称的西藏自古以来就是政教合一体制的借口,姑且不论政教合一体制是不是反民主、反现代的一种落后体制,单就西藏历史上政教合一体制的最终确立的方式而言,本身即是当时的中国皇帝清朝统治者为了防止西藏僧俗两界争权不休而最终拍板的一种产物。

  同样,也只有置身于历史的视野,我们才能对民族区域自治制度在中国这个多民族大国的国家建构中所起的作用有着一个客观的评价和妥帖的理解。周虽旧邦、其命维新,习惯于天下体系的王朝国家,在近代陡然被卷入强调国家利益至上、国家民族认同至上的民族国家这一列国竞争体系;并且由于西方殖民主义者的入侵,在边疆多民族地区还面临种种分裂危机;也正是在这样一种内有地方割据、外有列强环伺的半殖民地半封建割据下,中国这样一个多民族大国开始了自己艰辛的国家建构之路。从清末立宪中的民族因素考量,到五族共和的相关宪制实践,一直到新中国成立后通过各种政治措施真正奠基的民族区域自治制度,中国人民在多民族大国的民族治理和国家建构宪制之路上经历了漫长的探索历程。而尽管无论是清末新政开始的边疆多民族地区一体化进程,还是民国初年的“五族共和”的宪制主张的提出,乃至南京国民政府所提倡的“国族”主义,最后都未能完成“民族国家”的构建进程。[⑩]中国这个多民族大国的国家建构之路实现质的飞跃,实际上是在新中国成立初期施行的一系列宪法实践之后。新中国成立后,通过少数民族干部的培养、民族自治地方基层治理体系的建立、少数民族地区民主改革等政治举措,国家与少数民族地区和少数民族公民实现了前所未有的直接联系,国家对于边疆多民族地区的基层治理,也达到了前所未有的有效程度,而这一点,无论是中国古代以怀柔、羁縻制为代表的治理模式,还是清末民国时期边疆新政的政治努力,都未能做到的。新中国成立后在少数民族地区所进行的民主改革,是对少数民族公民人权保障的一部壮丽史诗,也使得少数民族公民真正实现了当家作主,并享有了宪法和其他基本法律所赋予的各项政治、经济、文化权利,无论是从人权保障、还是从民主化的角度,都是一种非常伟大的从前现代政治到现代政治的重要变迁;[11]“翻身农奴把歌唱、哈达献给共产党”,便是当时少数民族公民对于当时我国民族治理宪法制度高度认可的一种真实写照。所以,新中国成立初期虽然采取了民族区域自治这样一种和清末的边疆新政、民初的五族共和等不同的民族治理模式,但其对于多民族大国的国家建构的追求是一致的,对于维护国家统一、民族和睦、边疆稳定的重视程度是一致的。

  因此,我们只有对清末立宪以来中国的民族治理与国家建构的宪制变迁历史有一个整体的把握,才能了解当下中国民族治理方面的一些特定问题的历史根源,才能对某一特定民族治理宪法制度给予一个恰当的评价与妥帖的理解,也由此更能体会到中国这样一个具有几千年文明历史、习惯了古老的多民族王朝体系的国度,在近代中国面对强敌环饲的边疆危机时进行现代民族国家建构和国族整合的艰辛程度。

  就当代中国的民族治理与国家建构而言。一方面,随着市场化导致的东西部差距拉大、广大民众的利益和认知日趋多元,新中国初期通过“少数民族地区民主改革”等政治措施塑造的“阶级高于民族”的这样一种政治认同链条不再有效;[12]另一方面,随着中国在经济、社会、文化方面的飞速发展,中国大国崛起的步伐迈进不可能不引起老牌帝国主义国家的警视,用所谓“民族牌”来扰乱中国的内政进而影响中国的发展进度和崛起步伐,无疑是其惯用的手法。这也从一个层面印证了民族治理在一个身处复杂地缘政治格局、承担国家富强、民族复兴、文明崛起使命的多民族大国的国家建构伟业中的重要地位,而对于这种重要地位的把握和理解,我们可能也只有从历史变迁的大视野中,才能有一个更为整全的认识。

  因此,笔者把清末立宪视为我国民族治理转型和国家建构的开端,通过回溯清末立宪、五族共和、国族主义立宪话语、民族区域自治等一系列宪法实践等,展示我国这样一个多民族大国的民族治理与国家建构的宪制变迁历程,并藉此对当代中国民族治理与国家建构中的一些特定命题给出自己的解读。之所以做出这样的努力,是因为很大程度上,我们只有知往,才能鉴今;同时,制度的发展、演进,虽然不乏偶然的因素,但也自有其自身的历史脉络,所以我们无法把当代中国的民族治理宪法制度与其理论渊源、历史实践割裂开来,也只有把近代中国开启的民族治理转型和国家建构之路从一个历史变迁的角度进行整体审视,我们才能充分理解一个古老的多民族大国进行现代民族国家建构的艰辛和难度所在。

  当然,我们也无须讳言,任何一种宪法制度,都无法在其制度奠基后就获得一劳永逸的合法性地位,某种宪法制度在某一特定时空背景下起到良好的国家建构效果也未必意味着其永远不需要加以完善和变革;否则,我们也就不需要与时俱进这个词汇了,而审时度势,也成为考察一个合格的制度设计者的必备质素。[13]所以,一方面,我们要置身于历史的视野,对特定制度变迁的历史之维有一个清晰的认识;另一方面,我们也要充分体现现实,了解我们身处其中的这个正处于快速变动的时代。实际上,这二者看似悖离,却并不矛盾,制度或许在变,但追求多民族大国的国家建构这一核心目标是不变的,而历史的逻辑和历史视野的意蕴,或许也就在这变与不变之中;而从某种意义上讲,生动活鲜的现实,本身就是历史变迁的一部分。

  就中国这个统一的多民族国家形成的历史轨迹而言,中国古典政治文化传统中的华夷之辩的相对性、天下体系的开放性、大一统政治制度起到了重要的制度固化作用。而在这个统一多民族国家的形成、奠基过程之中, “清”无疑具有浓墨重彩的一笔,如清代前期通过“因俗治理、制度多元”的政治安排对于多民族帝国塑造的努力,以及清在近代中国民族国家竞争中所遇到的挑战。清末立宪,则同时也可被视为中国近代民族治理转型的开始,以及现代民族国家建构的开始,清末立宪锁遇到的诸多困境,也和处理上述问题的内在宪政悖论有关。

  辛亥革命后五族共和说的提出以及清室优待条约的签订,在避免武力统一和边疆分离的同时也暂时解决了多民族共和国的理论难题,但中国这样一个多民族国家的现代民族-国家的建设之路,还在路上。对于五族共和的思想渊源,学界多将其归于孙中山个人的宪法学说创造,但通过对于清末民国宪法、民族观的相关论争梳理,我们可以发现,五族共和宪法学说的提出,某种程度上毋宁说是革命派与立宪派在清末民国宪法、民族观论争过程中就中国的民族治理与国家建构问题所达致的一种宪法共识,而且,五族共和的彰显,主要体现在南北和议的达成以及北洋政府时期的相关宪法实践活动。

  南京国民政府成立后,中国所面临的边疆形势更为严峻,在这种情况下,南京国民政府实际上更多地奉行的是一种淡化族裔观念、强调“中华民族是一个”的国族主义话语。然纵观南京国民政府时期基于边疆危机加剧而秉持的国族主义话语及其相关边疆统合实践,虽然在乱世危局中保存了中国的国家领土,也有效的增强了全国各民族人民对于中华民族的认同感,但由于南京国民政府自身政治、经济等能力方面的缺陷和当时国内外局势的限制,实际上并未实现中国这个多民族大国从清末立宪开始的民族治理转型与国家建构之路的质的飞跃。

  而无论是五族共和的宪政理念,还是北洋政府、国民政府,虽然在中国这个多民族国家的民族国家建构之路上做出了自己的努力,但均未能实现其制度初衷;而接过中国民族治理转型和民族国家的建构使命重担的,则是中国共产党人,他们选择了民族区域自治制度作为中国这个多民族国家民族治理的基本宪法制度。就理论渊源而言,中国的民族区域自治制度本身是以马克思、列宁主义的民族、法律思想为指导。而中国共产党从最开始的照搬前苏联的民族治理理论与实践,到根据中国民族治理的具体实际对马克思主义民族理论的创造性转化和具体制度性调整进而确立民族区域自治制度的宪法地位这一马克思主义法律思想中国化的一个现实范例。

  对于新中国成立初期民族区域自治制度的奠基过程,《共同纲领》中的宪政宣示无疑具有最为重要的合法性确认作用,但这并不意味着宪法制度的真正奠基、实施和落实。新中国成立初期民族区域自治这一我国重要宪法制度的奠基,是和民族识别、民族干部培养、少数民族地区民主改革等相关政治实践息息相关。这其中,少数民族地区的民主改革,可以说是我国民族区域自治制度奠基的关键所在,它直接决定了新中国的民族治理制度是否坚持社会主义方向这一民族区域自治制度的最核心内容。同时,民族区域自治制度作为我国多民族国家民族治理的基本宪法制度,也实现了从清末开始的多民族大国的民族国家建构之路的实质性飞跃。对于西藏民主改革,也可以从宪法学角度进行专门分析,旧西藏地方政权的僧侣、贵族专制,本质上是一种政教合一的前现代政治,也缺乏对西藏人民的人权保障;只有结束旧西藏僧侣、贵族专制及农奴制这样一种与社会主义国家制度和现代政治体制不符的“分裂之家危机”,西藏人民才有可能赢得“自由的新生”,[14]西藏民主改革实现的普选政权、废除农奴制,堪称世界人权史上的壮美诗篇,也是一种建立民主、平等、人权、政教分离的现代政治秩序建构努力。

  改革开放以来,中国所面临的是一种国内外局势的全方面变迁,这种变迁也直接影响到了当代中国的民族治理,如西方国家在后冷战时代基于地缘政治考虑所打的所谓“民族牌”、民族自治地方部分基层地区地方治理能力的下降、部分公民族裔意识的无限拔高以至于国家认同和中华民族认同的淡化等问题,这些问题均对我国这样一个多民族大国的民族国家建构提出了新的要求。因此,在新的历史条件下如何完善我国的民族治理宪法体系,直接关系到中国这个多民族大国民族国家建构程度。对于一个多民族大国而言,国家建构并不是毕其功于一役的运动战,而是得时刻准备应对新的制度挑战的持久战,诚有学者所指出的,“民族国家并不仅仅表现为一个基本的国家架构,并不仅仅是一个国家形式,它有着自己丰富的内涵,而且这种丰富的内涵本身也处于不断的演变过程之中。因此,如何使新的国家形式具有民族国家的真正内涵,进而使这种内涵不断丰富,仍然是中国面临的重要任务”。[15]无论是国家统一与民族区域自治的关系、民族国家建构的宪法表达问题、少数人权利保护与公民平等问题、民族自治地方基层治理问题、维护国家统一与全国各民族团结的宪法义务问题,都是当代中国的公法学人必须思考的宪法话题。

  笔者的基本思路,是一种宪法史的回溯与反思,即试图以一种历史的视野,展示出清末立宪以来中国这个多民族大国探索民族治理模式和民族国家建构之路的艰辛历程。所以笔者在本书中对于西方民族主义思潮和民族建国思想结合宪政史的梳理进行了一定程度的介绍,但一方面关于这些领域的介绍国内学界已颇有一些,另外一方面笔者本文所要进行的理论努力更多的是对相关宪法制度的演进梳理,因此对西方民族主义思潮并未着墨过多。同时,由于是历史线索的梳理,所以对于民族治理问题,笔者更多的是从宪法制度建构角度进行分析,而未能有相对更为具体的实证调查研究,这是笔者本书的一个缺憾所在,也是笔者在今后相关研究中的努力方向所在。

  [①]该文系拙著《统一多民族大国的宪制变迁》一书导言,由中国民主法制出版社2015年9月出版。

  [②] 常安,男,1978年生,现为西北大学行政法学院宪法教研室教授,博士生导师,法学博士;主要研究方向:宪法理论、边疆民族法律问题。

  [③] (法)孟德斯鸠:《论法的精神》,张雁深译,第7页,商务印书馆1959年版。

  [④] 我们可以以我国这样一个多民族国家的宪制安排为例。现行宪法中从宪法序言到宪法总纲、公民的基本权利与义务、国家机构,均不乏关于民族治理的具体规定:序言第11段对于民族关系处理原则的强调、第4条对于民族关系处理原则和民族区域自治制度的规定、第30条对于行政区划中民族自治地方的规定、第34条对于平等权的规定、第52条将维护国家统一和全国各民族团结作为公民的首要宪法义务、第112到第122条对于民族自治地方的自治机关性质组成任期职权等内容的规定、第134条对于少数民族公民诉讼权利保护的专门规定,占了宪法文本全部内容的近五分之一。

  [⑤]张千帆:《从权利保障视角看族群自治与国家统一(上)》,《国家检察官学院学报》2009年第5期,第84页。

  [⑥]在制宪会议上,各方争执不下,最后搞出一个不伦不类的黑人享有五分之三代表权,其后关于蓄奴州问题、黑人的自由权问题,都是争议不断,可以说,从美国制宪到内战爆发,黑人问题一直是美国宪法实践中的最大难题,最终几乎导致了国家分裂。可参见王希《原则与妥协:美国宪法的精神与实践》(北京大学出版社2001年第1版)、邱小平《法律的平等保护:美国宪法第14修正案第一款研究》(北京大学出版社2005年版)中的具体论述。

  [⑦]关凯:《族群政治》,第35-36页,中央民族大学出版社2007年版。

  [⑧]哈贝马斯等学者主张的宪法爱国主义,实际上是着眼于法治国家背景下宪法在实现民族国家建构中的巨大作用。

  [⑨]在历史研究中,常有“一切历史都是当代史”的说法,而实际上,我们在研究当代问题时,反过来也不得不常常进入历史的视界。所以,诚如王国维先生所言:“学无新旧也,无中西也,无有用无用也”,那种人为割裂历史与现实、理论与实务的做法,无疑是极其短视和无知的。

  [⑩]当然,在其时外有列强环伺、内有地方割据的乱世危局中,宪政先哲们能够尽最大努力确保中国这个多民族大国的领土与族群构成保持不变,已经是功莫大焉,另外他们对于多民族大国的国家建构方案的理论探索及具体宪法实践努力,无疑也值得当今处于和平安定政治大环境中的我们去认真梳理、回溯。

  [11]学界目前对于这一问题的研究,似乎还远远无法同这一运动的重要意义相提并论。新中国成立后曾在少数民族地区进行了为时长达几十年的大规模社会历史调查,这既是出于了解我国族群发展生态的一种深思熟虑后的举措,客观上也为我们进行民族治理相关问题研究提供了良好的分析材料,但似乎包括民族学界在内的民族问题研究者,对这些调查资料的研究利用仍不够充分。而对于新中国成立后民族区域自治制度的发展研究,虽然在各种版本的民族工作回顾研究、民族学基本理论问题研究中均占有重要的地方,但能从民族国家建构角度审视新中国的民族治理制度选择的,则并不多见;为数不多的,有付春《民族权利与国家整合——以中国西南少数民族社会形态变迁为研究对象》、关凯《族群政治》等论述。

  [12] 可参见汪晖在《东西之间的“西藏问题”(外二篇)》一书中的精彩分析,汪晖指出,“参与‘3·14’事件的主要不是那些经历过‘农奴—土改—改革开放’的老人,而是生于七十年代之后,生长在藏区,面对全球化、现代化冲击的藏族青年,旧的合法性条件对于他们而言,已经与今天的现实相去十分遥远”,第117页,三联书店2011年版。

  [13] 按照美国宪法学者阿克曼的观点,宪法变迁很大程度上是一种代际综合,我们强调尊重文本,尊重先例,但同时也应使宪法秩序适应社会现实的发展,宪法解释的本质是要综合不同宪法秩序的多元传统,可参见(美)阿克曼:《我们人民:奠基》,汪庆华译,中国政法大学出版社2013年版。

  [14]此处借用(美)雅法关于林肯宪法哲学论著的提法,《分裂之家危机:对林肯—道格拉斯论辩中诸问题的阐释》(韩锐译,华东师范大学出版社2007年版)、《自由的新生:林肯与内战的来临》(谭安奎译,华东师范大学出版社2008年版)。解放黑奴、平定南方奴隶主叛乱,去除美国制宪中黑人选举权五分之二条款这块宪法疮疤,同时真正确立一种“美利坚民族国家认同”,是林肯对美国宪政发展的最大贡献;而西藏民主改革之于世界人权发展的意义,也堪与林肯废奴相比。

  [15] 周平:《论中国民族国家的构建》,《当代中国政治研究报告》第6卷,北京:社科文献出版社,2007年版,第107页。

(编辑:闫若之

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