加拿大处理民族问题的经验和教训[ 来源:中国民族报 | 发布日期:2018-06-13 | 浏览()人次 | 投稿 | 收藏 ]
□ 周少青
  加拿大是一个典型的多民族国家。在处理纷繁复杂的民族问题的过程中,加拿大积累了丰富的经验,也留下了值得思考的教训。  

  从经验方面来看,首先,加拿大成熟的宪政体制和相应的机制,使得包括民族问题在内的纠纷、冲突的解决具有确定性、可预测性和安全性。其次,司法部门在解决民族问题中发挥了独特的作用,其“不偏不倚”的裁决不仅有效地约束了行政部门,阻止其权力的滥用,而且也将少数民族(族群)的诉求限制在合理范围内。不仅如此,司法裁决还在少数民族(族群)权利保护的标准认定方面发挥了重要的作用。例如,原住民和新移民少数族裔的许多权利诉求都是由司法裁决“盖棺定论”的。此外,司法机关尤其是联邦最高法院对加拿大宪法的适用,使得宪法在维护国家利益和少数民族权利方面成为一种“活”的力量。第三,各级行政机关尤其是联邦和省级政府善用协商、谈判、行政裁决的方式解决具体的权利争议,表现出很高的务实性和灵活性。例如,在原住民的自治问题上,在宪法没有明确规定、司法没有明确裁决的情况下,联邦政府率先以协商谈判的形式解决问题,极大地提高了解决问题的效率。第四,在协商解决民族问题或少数民族(族群)权利诉求的过程中,包括政府和少数民族(群体)在内的各方当事人都善于妥协、善用妥协。可以说,妥协精神是加拿大成功解决民族问题、维护联邦统一的重要法宝。第五,整个社会形成了浓厚的包容氛围,表现为主流社会对少数民族(族群)的包容;非原住民对原住民的包容;英裔民族对法裔民族的包容,等等。

  特别值得一提的是,二战后,尤其是多元文化主义政策实施以来,加拿大主流社会始终保持着比较理性和清醒的头脑,人们一般不会为所谓的“国家整合”“民族精神”而去支持缺乏包容力的政策或立法。这种普遍包容或宽容的氛围对于加拿大民族问题的和谐、和平解决具有重要的作用。正是因为上述经验,使得加拿大在国内复杂的民族(族群)关系与格局中,保持了长期的政治稳定、经济和社会的良好发展。

  就教训或不足而言,第一,主权观念的“三元化”问题。由于历史的原因,加拿大国家一开始就形成了一种三元化的民族结构,这种民族结构不同于一般的主权框架下的亚民族结构,它是一种三个“Nation”的三元结构,即原住民、英裔民族和法裔民族,其中英裔民族和法裔民族又可以并称为“双头民族主义”。在长期的博弈中,加拿大先后出现了三个“建国民族”。三个“建国民族”的并存和英裔、法裔“双头民族主义”的相互激烈竞争,导致加拿大国家始终难以形成一个强有力的主体性文化,联邦的向心力和凝聚力因此受到一定程度的损害。
 
  其次,国家结构制度设计的模糊性。虽然在加拿大建国时,宪法基本明确了国家的联邦性质,并且联邦的国父们(不论是英裔还是法裔)都清楚无误地表示他们所建立的是“一个新的国家(nation)”“一个新的政治民族(a new political nationality)”“一个单一的大国(a single great power)”“一个屹立于世界民族之林的强大的国家”,但是由于加拿大国家形成过程的特殊性,联邦(中央)政府与各省(地方)的权力关系始终存在着一定程度的不确定性。一些西部省尤其是魁北克省在某些特殊历史时刻,为了扩大自身权益,有意将加拿大解释成“邦联”而不是联邦。当然,这种国家结构制度解释上的随意性也与加拿大历史上对“confederation”的使用和理解有关。
 
  第三,宪法中的分离权问题。英属北美时期的三个宪法性文件(即1763年《皇室公告》、1774年《魁北克法案》、1791年《宪法法案》)以及第一部具有宪法性质的成文法(即1867年的《不列颠北美法案》)及现行的1982年宪法,均未能有效解决省权与联邦权在实际运行中存在的问题,尤其是没有规定省脱离联邦的程序与合法性问题的有关内容。虽然,1995年在魁北克第二次公投后出台的《清晰法案》和联邦最高法院的有关解释对魁北克分离权的实现进行了设定并提出了条件,但由于魁北克的分离问题本质上是一个宪法问题,而现行的加拿大宪法并没有明确规定组成加拿大的各省的分离权问题,导致魁北克问题的解决始终缺乏宪法依据。退一步来说,即使是现行宪法规定了各省包括魁北克的分离权问题,但由于魁北克省迟迟未加入加拿大联邦宪法,使得通过宪法解决魁北克分离问题的行动一直缺乏正当性(legitimacy)。
 
  第四,政党制度的地区化、民族化影响地区和少数民族的整合。像许多西方民主国家一样,加拿大的自由政党制度在解决其民主及民族问题中发挥了重要作用。但是,由于种种原因,自由主义的政党制度并未能从根本上化解地方主义和地区民族主义给加拿大带来的离心甚至是分离的危险。一些政党被严重地方化或民族化,成为纯粹的地方或民族主义利益的代言人。最后,族群发展失衡问题依旧突出。无论是传统自由主义体制,还是新兴的多元文化主义制度,均没有从根本上解决各个族群在政治参与、经济分享和文化身份方面的失衡问题。具体表现在:其一,魁北克的高度政治参与并没有消除其分离倾向;其二,新移民的政治参与、经济分享不足与文化身份冲突严重影响了他们的加拿大国家认同;其三,原住民有限的政治、经济参与及文化上的边缘化严重影响他们对联邦的认同;等等。
 
  对加拿大在民族治理方面的经验和教训,应予以正确认识。
 
  第一,加拿大实质意义上的“多元两体”格局既形成和发展了有利于加拿大联邦的多元主义,也对其统一和稳定造成一定的不利影响。“多元(各个民族和族群)”是“权利”与“活力”的源泉,而“两体(英裔、法裔两个建国民族)”则容易导致一种结构性的矛盾。正如卡尔加里大学社会学教授希勒·哈利所说的,如果一个国家处于支配地位的族群只有一个,那么趋向于主导文化特殊本质的现象就会增多;如果存在着诸如英裔和法裔两个相互冲突的族群,那么社会就一直会处于对族群本身的认同状态。这样一来,统一的国家认同就会受到明显的不利影响。
 
  第二,加拿大的经验教训表明,传统的以自决权为理念的隔离式的“民族自治”已不适应全球化和人口高度流动的现实。解决问题的方向在于改革和发展现有的民族自治模式,探索出一种“关联式的(relational)”“非均质化”的民族自治模式。
 
  第三,在处理中央政府与民族地方关系方面,要鼓励民族地方与中央政府两个主体的积极性,强化责任意识,并将其机制化,建立起长久、稳定的中央与民族地方关系。
 
  第四,将解决民族问题这一特殊性因素纳入公民-国家的普遍主义框架下,用国家主权原则、民主政治原则和保护少数原则统领民族问题的解决。如此,不仅可以有效避免统一国家受到特殊主义的腐蚀,而且可以使少数民族(族群)在实现权利方面得到保障的同时,避免被主流社会边缘化的危险。
 
  第五,由于民族问题既是一个具有阶段性特点的“活”问题,又是一个牵动全局的重大原则性问题,在处理民族问题上,要踏踏实实地认真研究每一个现实问题,严肃思考每一个相关价值原则,做到既不僵化保守,也不灵活突进。应建立一个具有主动性的、富有前瞻性的民族问题治理智库体系,避免在处理民族问题上陷入疲于应付或应对的不利局面。
 
  【作者系中国社科院民族学与人类学研究所研究员,法学所博士后,中国世界民族学会副秘书长;本文系中国社科院民族学与人类学研究所创新工程“民族政治学:国外民族问题与民族政策的比较研究及经验教训借鉴(加拿大卷)”的阶段性成果。】
(编辑:闫若之

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