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  • [春华秋实 砥砺奋进——民族理论创新发展和民族工作创新推进的40年]改革开放以来我国城市民族工作创新发展的基本经验
    来源:中国民族报 □ 方堃 明珠 发布日期:2018-11-23浏览()人次 投稿收藏

      改革开放以来,随着各民族人口流动的加快,我国民族工作的对象逐渐从民族地区扩展到中东部地区,从农牧区扩展到城市,从聚居地区的常住少数民族人口扩展到散居地区的少数民族流动人口,城市民族工作逐渐成为民族工作的重点。在2014年召开的中央民族工作会议上,习近平总书记对做好城市民族工作作了重要论述。2016年召开的全国城市民族工作会议,对加强城市民族工作作出了具体部署。在党中央的坚强领导下,各地区各部门不断探索,推动我国城市民族工作取得了新成就、迈上了新台阶。时值改革开放40周年,在新的历史起点上,有必要系统总结改革开放以来我国城市民族工作创新发展的基本经验,为开创新时代城市民族工作新局面提供借鉴与参考。

      一、充分发挥党的领导核心作用,形成党政齐抓共管、民族事务部门综合协调、各部门密切配合、全社会广泛参与的城市民族工作体制机制

      1987年4月,中共中央、国务院批转了中央统战部、国家民委《关于民族工作几个重要问题的报告》,首次提到“城市民族工作”,并对其地位、功能和特点进行了阐述。上世纪八九十年代,伴随社会主义市场经济的深入发展,越来越多的少数民族群众进入城市经商、求学、生活。在新的形势下,1999年召开的第一次全国城市民族工作座谈会初步总结形成了我国城市民族工作的理论框架和工作模式。在2014年召开的中央民族工作会议上,习近平总书记强调,做好民族工作关键在党、关键在人。只要我们牢牢坚持中国共产党的领导,就没有任何人任何政治势力可以挑拨我们的民族关系,我们的民族团结统一在政治上就是有充分保障的。2016年召开的全国城市民族工作会议明确指出,要加强党对城市民族工作的领导,广泛动员全社会力量共同参与,开创我国城市民族工作新局面。这标志着我国城市民族工作进入了全新的发展阶段。

      坚持党对城市民族工作的领导,发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用,是做好城市民族工作的前提和保证。无论是从我国的整个民族工作体制还是从我国的具体国情来看,各级党委和政府在城市民族事务治理中起主导作用是毫无疑问的,也是必须始终坚持的。现阶段,面对城市少数民族流动人口不断增多、少数民族群众需求不断提高的现实,作为民族事务治理的首要责任主体,城市民族工作部门首先应当优化其职能,同时要进一步完善领导体制和工作机制,形成党政齐抓共管、民族事务部门综合协调、各部门密切配合、全社会广泛参与的工作格局,为城市民族工作创新发展提供动力和源泉。

      二、始终坚持以人民为中心的发展思想,保障城市少数民族合法权益,促进公共服务均等化和改善民生

      党和国家历来重视保护少数民族合法权益,纠正和杜绝民族歧视问题的态度历来坚决。2008年,国务院办公厅出台《关于严格执行党和国家民族政策有关问题的通知》,要求“在车站、机场、码头、出入境等安全检查中,不得歧视少数民族群众,不得有影响民族关系的言行”。习近平总书记在2014年召开的中央民族工作会议上强调:“坚决纠正和杜绝歧视或变相歧视少数民族群众、伤害民族感情的言行,引导流入城市的少数民族群众自觉遵守国家法律和城市管理规定,让城市更好接纳少数民族群众,让少数民族群众更好融入城市。”2014年,中央统战部、国家民委等七部门联合下发了《关于开展禁止针对部分地区少数民族群众歧视性做法检查督查的通知》,并进行了多次专项督导检查,推动了党的民族政策在城市民族工作中的严格落实。

      1993年由国务院批准、经国家民委发布的《城市民族工作条例》,就向城市少数民族提供医疗、卫生、殡葬等公共服务,规范清真食品生产、经营、监管,促进城市少数民族群众创业、就业,以及发展民族科教文化事业等作出了制度性安排。近年来,各地围绕改善民生、提供优质高效服务、确保少数民族流动人口享受同等市民待遇等,创造性地开展城市民族工作,取得了显著成效。如山东省将包括少数民族在内的流动人口随迁子女教育统一纳入政府教育事业发展规划,保障符合条件的随迁子女在幼儿园和义务教育的各个阶段享受与户籍居民同等的权利。又如,广西南宁市通过成立一个市级少数民族流动人口服务中心,构建市、区、社区三级服务网络体系,完善工作准则、队伍建设、结对帮扶、法律援助四项服务制度,成立民族干部骨干服务队伍、少数民族联谊会会员服务队伍、社区民族之家成员服务队伍、志愿者服务队伍以及民族工作信息员、协调员、专家顾问这五支队伍,整合外来经商就业、住房租赁、子女入学、法律援助、困难补助、清真食品六大服务,搭建起“13456”立体式全方位服务平台,让外来少数民族“进得来、留得住、有发展”。

      改革开放以来的实践证明,树立以人为本的理念,保障少数民族合法权益,促进公共服务均等化和改善民生,是我国城市民族工作创新发展的基本遵循。新时代我国社会主要矛盾的变化给城市民族工作提出了新要求。城市民族工作部门要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,继续坚持以人民为中心的发展思想,顺应少数民族群众对美好生活的新期盼,努力使少数民族群众进入城市后,能“居住有房、儿女有学、保障有享、习俗有尊、权益有护”,为实现社会公平正义和增进人民福祉的城市发展目标作贡献。

      三、注重强调法治化、社会化、智能化“三化”协同联动,不断提升城市民族事务治理现代化水平

      改革开放以来,我国城市民族工作法治化框架的确立,是伴随时代进步和少数民族群众对美好生活向往的增长,逐步走向法治的过程。早在1993年,我国就颁布了《城市民族工作条例》,这是第一部与城市少数民族群众有关的法规。习近平总书记强调,“用法律来保障民族团结,增强各族群众法律意识”,“要严格区分两类不同性质的矛盾,是什么问题就按什么问题处置”。在习近平总书记系列重要讲话精神的指引下,各地严格执法、公正司法,增强了各族群众的法律意识,做到了有法必依、执法必严、违法必究,城市民族事务法治化水平明显提高。

      进入新世纪以来,社会化逐渐成为我国城市民族工作的一个重要方向。各级政府立足城市工作和民族工作两个大局,树立全域化、系统化治理新理念,将城市民族事务纳入城市公共事务范畴,推动建立城市民族工作社会化机制,基本形成了党委领导、政府负责、有关部门协同配合、全社会通力合作的城市民族工作社会化大格局。例如,甘肃兰州市依托三维数字社会服务管理中心平台,引导各类资源向少数民族公共服务延伸,建立了“网格化+政社政企合作模式”。广东深圳市积极铺设社区、社工、社团“三社”联动的社会化网络,为少数民族流动人口提供规范化、多样化、人性化的服务,创新推出“民族社工服务项目制”模式。贵州贵阳市通过整合少数民族服务的“六个平台”和“八个一”系统方法,构建了城市社区民族事务治理社会化体系。北京市则结合民族宗教融合型服务、社会化福利、连续性社会服务等特点,探索形成了特大城市民族工作社会化改造的“牛街模式”。

      进入新世纪,城市民族工作环境发生深刻变化,部分城市民族问题是由城市民族工作缺乏精细化管理和智能化服务造成的。2016年召开的全国城市民族工作会议提出,要推进城市民族工作制度化、规范化、精细化,为我国城市民族工作智能化指明了方向。在近年来的实践中,各地通过完善维护少数民族权益的网格化服务管理机制,将城市民族工作向智能化方向推进,已形成由各级民族工作部门建构的覆盖全国的民族工作信息网络,推动城市民族工作进入了大数据时代。以湖北省宜昌市为例,该市将“精管理”与“细服务”有机结合,以网格化、信息化、全程化为轴线,将民族事务纳入网格化管理全过程;以信息系统为平台,实现了城市民族事务信息全掌握;以构建服务体系为抓手,推进了城市少数民族公共服务全覆盖。

      改革经验启示我们,法治是治理的底色,必须把法治精神作为“根”和“魂”寓于社会化、智能化工作的各个环节和阶段之中。推进城市民族事务治理现代化,要将法治化、社会化、智能化视为密不可分的整体,善于针对不同类型的城市制定不同的治理方略,并综合运用经济、行政、法律、文化、信息、媒体等多种手段,有效克服传统管理方法的弊端,彰显法治化、社会化、智能化“三化”协同的合力效应。

      四、积极推动流入地与流出地少数民族流动人口服务管理对接,打造共建共治共享的城市民族事务治理新格局

      自改革开放以来,城市外来少数民族人口不断增多,一方面促进了城市经济的繁荣和发展,另一方面,由于少数民族流动人口在语言、风俗习惯、宗教信仰等方面具有自身的特点,与其他民族之间的矛盾纠纷时有发生,热点问题逐步增多,给城市民族工作带来了新挑战。在2014年召开的中央民族工作会议上,习近平总书记指出,改革开放以来,我国进入了各民族跨区域大流动的活跃期,做好城市民族工作越来越重要。对少数民族流动人口,不能采取“关门主义”的态度,也不能采取放任自流的态度,关键是要抓住流入地和流出地的两头对接。

      习近平总书记的论述,标志着中国共产党对做好城市民族工作的认识达到了新高度。全国各地民族工作部门深入学习贯彻2014年召开的中央民族工作会议精神,积极推动流入地与流出地少数民族流动人口服务管理对接,打造共建共治共享的城市民族事务治理新格局。2014年,四川、西藏、青海、宁夏、甘肃、陕西、新疆生产建设兵团七省、自治区(兵团)在成都市签订了《强化对少数民族流动人员优质服务科学管理暨妥善处置涉及民族因素矛盾纠纷跨区域联动协作协议》,在提供流动少数民族公共服务、应急处置涉及民族因素矛盾纠纷和群体性突发事件等方面建立了密切合作关系。2016年,湖北武汉市与宁夏吴忠市、固原市签订了《少数民族流动人口合作共管协议》,明确提出流入地与流出地要加强信息互通、定期互访、干部互派,共同开展宣传教育活动、共同推动经贸合作、共同维护社会稳定。应当说,目前我国少数民族流动人口服务管理工作形势总体良好,“体系化”格局更加完善,以共建共治共享的社会治理格局统筹城市民族工作创新发展的体制机制逐步健全。

      城市民族事务治理的实质,是从政府、市场和社会多元主体合作的系统性、互动性视角对城市民族问题的重新审视,它要求打破地域阻隔和行政体制条块分割的束缚,摒弃部门争资金、争项目、争政策的套路,把城市民族工作做大、做强、做活。科学总结跨域协同治理流动少数民族事务的成功经验,不断推进社会治理创新,共建中华民族一家亲的精神家园、共治复杂多样的民族问题、共享改革开放四十年的发展成果,提升城市少数民族流动人口的获得感、幸福感,是城市民族工作创新发展的题中之义。

      五、着力推进城市民族工作重心下移,建设各民族相互嵌入的社会结构和社区环境,加强各民族交往交流交融,铸牢中华民族共同体意识

      1985年,民政部门开始倡导和推动社区服务工作,首次把社区概念引入实际生活,并于1987年开展了社区服务试点。上世纪90年代初,我国借鉴国外“社区发展”经验,提出了“社区建设”的目标。2000年11月,中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》,随后社区建设在全国范围内推广。2011年,国家民委会同民政部下发了《关于加强新形势下社区民族工作的意见》,城市民族事务从此正式被纳入到了社区工作中。2014年5月习近平总书记主持召开的中共中央政治局会议,研究了进一步推进新疆社会稳定和长治久安工作,提出“推动建立各民族相互嵌入的社会结构和社区环境”。2014年9月召开的中央民族工作会议进一步强调:“要把着力点放在社区,推动建立相互嵌入的社会结构和社区环境”。2015年召开的中央城市工作会议,提出了“统筹政府、社会、市民三大主体”“完善城市治理体系,提高城市治理能力”等重要观点。2016年2月,中共中央、国务院发布了《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》,对创新城市治理方式作出了安排部署。自此,社区被赋予了重构基层社会秩序、下沉治理资源、承担公共服务的重要功能,其在城市民族工作中的地位更加凸显。

      改革开放以后特别是加强社区民族工作以来,各地积极建设相互嵌入的社会结构和社区环境,创造各民族共居、共学、共事、共乐的社会条件,在促进社区和谐、构筑各民族共有精神家园方面卓有成效。例如,湖南长沙市以落实“联系式”政策、推动“参与式”发展、提升“驾驭式”能力为抓手,通过鼓励少数民族群众参与社区自我管理和基层民主建设,打造社区民族文化阵地,丰富民族特色活动,加强民族团结教育,有效促进了各民族之间的交往交流交融。浙江义乌市在城市社区开展“学通用语言、消除语言隔阂,学法规、化解矛盾纠纷,学电商、助力共创共富,共联谊、促进文化融合,共参与、推动双向服务”系列主题活动,帮助少数民族流动人口顺利融入城市。安徽马鞍山市将民族工作融入到社区各项基础性工作之中,打破不同民族间居住区域的隔阂,以网格和楼栋为单元开展形式多样的文体活动,教育引导各族群众相互尊重文化、风俗习惯和宗教信仰,营造了辖区各民族居民和谐共处的良好氛围。

      将工作的重心放在社区,建设各民族相互嵌入的社会结构和社区环境,促进各民族在交往中增进了解、在交流中增加感情、在交融中增强认同,是改革开放以来我国城市民族工作创新发展的十分宝贵的经验。做好新时代的城市民族工作,必须把维护民族团结落实到基层、体现在平时,绵绵用力、久久为功,持续拓展城市社区互嵌的深度和广度,以包容性社区建设为突破口,全面贯彻党的民族政策,深化民族团结进步教育,铸牢中华民族共同体意识,加强各民族交往交流交融,促进各民族像石榴籽一样紧紧抱在一起,共同团结奋斗、共同繁荣发展。

      【作者单位:中南民族大学中国城市民族与宗教事务治理研究中心。本文系2018年度马克思主义理论研究和建设工程重大项目“打造城市社区共建共治共享社会治理格局经验研究”(项目批准号:2018MSJ017)、2018年度中南民族大学科研平台招标课题“城市多民族社区互嵌式治理的实证研究”(项目编号:140051806)的阶段性成果。】

    (编辑:闫若之

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