【依法治国与民族事务治理现代化】国际视野中的民族分裂法律应对体系
来源:中国民族报 □ 程春华 发布日期:2019-01-18浏览()人次 投稿收藏

  自20世纪80年代以来,国际上民族分裂主义活动此起彼伏,俄罗斯车臣、英国北爱尔兰与苏格兰、斯里兰卡东部与北部地区、格鲁吉亚南奥塞梯与阿布哈兹、加拿大魁北克、法国科西嘉、西班牙巴斯克与加罗泰尼亚、前南斯拉夫科索沃等地区都深受其扰,造成民众权利受损、民族发展不利、国家局势动荡、国际形象下滑。相关国家在反民族分裂、维护统一上主要有军事与法律两道防线。军事手段治标且成本高,法律手段治本并管长远。本文选取一些受民族分裂问题困扰的国家作为研究对象,梳理其应对民族分裂、维护国家统一的法律规定,分析其成效与得失,为中国完善反分裂法律体系提供参考。

  一、相关国家反民族分裂、维护统一的法律机制

  相关国家大都利用法律手段维护国家主权与领土完整,协调中央权威与民族地方权利的关系,打击种族歧视与反对民族分裂并举,维护国家统一。

  一是强调维护国家主权与领土完整。

  俄罗斯面临车臣分裂势力威胁。《1993年俄罗斯联邦宪法》规定,俄罗斯联邦保证自己的领土完整和不可侵犯,加上其他反分裂的措施,有效遏制了车臣等地区的分裂势头。

  印度受到伊斯兰组织以及阿萨姆邦、阿鲁纳查邦等邦的民族分裂势力挑战,发生了“波多民族民主阵线”“特里普拉民族解放阵线”等事件。《1949年印度宪法》序言规定,在人民中间提倡友爱以维护个人尊严、国家统一与领土完整;第51条规定,每个公民应维护印度主权统一和领土完整;“捍卫印度的主权和领土完整”是印度联邦与地方邦部长等高官就职誓词的共同内容。上述规定和誓词对维护印度统一发挥着重要作用。

  法国的法律规定国家元首在维护领土完整与国家统一中发挥特殊作用。《1958年法国宪法》第2条规定,法兰西是不可分的、世俗的、民主的和社会的共和国;第5条规定,共和国总统是国家独立、领土完整和遵守共同体协定与条约的保证人;第16条规定,如果共和国的制度、国家独立、领土完整或者国际义务的履行受到严重的、直接的威胁,共和国总统可根据形势采取必要的措施。这些规定都有利于缓解法国民族分裂问题的发生。

  《1992年越南宪法》第13条规定,所有损害祖国的独立、主权、统一和领土完整,损害建设和保卫社会主义祖国的阴谋和行为,都将依法受到严励的惩罚。上述规定有效打击了“西原独立运动”“赫蒙族独立运动” “下高棉分离运动”等民族分裂势力。

  二是明确地方权力服从于中央权力,利用中央强制权打压地方分裂、重建秩序,维护国家统一。

  《1947年意大利宪法》第126条规定,如果区议会有违反宪法或严重违法的行为,或不执行(中央)政府关于改组犯有类似违法行为的区政府或免除其长官职务的建议时,可以解散区议会;也可出于维护国家安全的原因解散区议会。这对西西里、威尼斯等地区的的独立趋向形成了有效遏制。

  《1982年葡萄牙宪法》第234条指出,国家面临分裂危机时,共和国总统有权解散自治区议会,自治区政府随之去职,中央政府接管地方政治事务,直到选举新自治区政府上台。

  《西班牙宪法》第155条规定,如果某个自治区不遵守宪法或其他法律,或严重危害西班牙总体利益,中央政府可要求自治区主席改正,若不改正,经参议院绝对多数批准,可强制其遵守宪法和法律,以维护国家整体利益。在加泰罗尼亚自治区议会单方面宣布独立的危急时刻,西班牙中央政府依据宪法第155条,宣布解除该自治区政府全体官员的职务,同时解散自治区议会,并宣布举行自治区选举,阻止了加泰罗尼亚公投独立之路。

  三是反对种族歧视,禁止利用民族宗教矛盾挑拨民族关系,铲除民族分裂势力滋长的土壤与环境。

  《1993年俄罗斯联邦宪法》第13条规定,禁止旨在以暴力改变宪法制度基础、破坏俄罗斯联邦完整性、破坏国家安全的社会团体的建立和活动,禁止煽动社会、种族、民族和宗教纠纷。这有利于俄罗斯避免重蹈苏联时期地方民族主义力量分裂国家的覆辙。

  1983年斯里兰卡发生大规模民族内战后,议会于同年8月5日通过《1978年斯里兰卡民主社会主义共和国宪法》第六次修正案,规定无论在斯里兰卡境内或境外,直接或间接地支持、拥护、资助、怂恿或鼓吹在斯里兰卡领土上建立分离国家的任何政党或个人,都将受到惩罚;包括议员在内的所有官员必须宣誓反对分裂主义,维护国家的统一。借助军事打击与法律规定等手段,斯里兰卡终于在2009年消灭了泰米尔猛虎组织,结束了内战。泰米尔和僧伽罗两大族群和解也需要借助法律、教育等手段。

  二、国际反民族分裂法律机制的悖论与不足

  国际法与相关国家反民族分裂法律机制存在一定的疏漏与不足。

  第一,国际法层面存在可能被民族分裂势力利用的漏洞,需要逐步弥补。

  国家主权原则与民族自决原则并存于国际法中,其悖论造成了实践中的某些分歧。国际法层面正在弥补这一漏洞。《联合国宪章》规定民族自决权的行使限于如下主体:处于殖民统治之下、正在争取民族解放和国家独立的民族、处在外国军事侵略和占领下的民族、主权国家的全体民众。1993年,世界人权大会通过的《维也纳宣言和行动纲领》指出,民族自决权不得解释为授权和鼓励采取任何行动去全面或局部地侵犯主权和领土完整。

  第二,某些国家法律对分裂组织与分裂行为约束不力,不利于维护国家统一。

  美国宪法中未直接否定各州退出联邦的权利,这为南方脱离联邦独立、酿成南北战争埋下伏笔。这是由于宪法法律不完善,导致联邦通过武力等方式维护国家统一的惨痛教训。

  魁北克独立问题曾困扰加拿大,后者通过完善反分裂法律机制有效遏制了民族分裂势头。加拿大2000年 6月通过的《清晰法》规定:第一,联邦省的独立要进行全民公投,公投时问题的提出必须是清晰、明确、无歧义的,公投结果的票数必须是清晰的,即绝对多数,还要取得加拿大联邦2/3的省份同意时,独立才能生效。以上苛刻条件阻塞了魁北克等分裂力量的公投独立之路。法裔只是加拿大的少数民族之一,大多数省份使用英语,魁北克要想争取2/3省份的同意不可能实现。

  三、完善反民族分裂法律体系的思考

  国际上围绕人权、族权与国权之间的关系存在争议,影响反民族分裂法律体系的成效。

  第一类主张“人权族权高于国权论”。如英国不反对苏格兰独立公投。 2012年10月15日,英国首相卡梅伦与萨蒙德在爱丁堡签署协议允许苏格兰在2014年秋季举行是否脱离英国的公投。与英国对苏格兰和平独立公投的“开明”态度不同,面对爱尔兰共和军的暴力活动,英国则采取长期清剿和严厉军事镇压的应对方式。

  第二类主张“国权高于族权人权论”。如西班牙坚决反对加泰罗尼亚独立公投。面对民族分裂组织“埃塔”的暴恐活动,西班牙采取武力镇压与法律制裁相结合的应对方式。2018年5月3日,西班牙首相拉霍伊表示,西班牙政府将对“埃塔”追查到底,尽快将其绳之以法。

  第三类主张“人权、族权、国权兼顾论”。如法国引导科西嘉扩大自治权的投票,避免公投独立。《1958年法国宪法》第86条规定,共同体成员国的地位,可以根据共和国的要求或者根据当地公民投票确认的有关成员国立法会议的决议,予以改变。针对法国科西嘉岛分裂问题,2001年12月,法国宪法委员会在相关法案中将有关该岛自治的条文删除,以进一步确定科西嘉岛是法国不可分割的一部分。

  如何应对人权、族权及国权关系中的矛盾与悖论?滥用民族自决权、追求民族绝对自由,对国家与民族本身危害巨大。在“三权”之间寻找最大公约数,成为多民族国家实现稳定与发展的优选路线。

  我国也面临着民族分裂势力的严峻挑战。党的十九大报告提出,坚决维护国家主权和领土完整,坚决反对和遏制“台独”分裂势力,坚决反对一切分裂祖国、破坏民族团结和社会和谐稳定的行为。因此,需要完善相应的反民族分裂、维护国家统一的法律体系,维护国家统一与民族共同繁荣。

  【作者为中央民族大学中国民族理论与民族政策研究院副教授;本文系中央民族大学项目“新时代我国反民族分裂体系研究”、中央民族大学2018-2019年度科研创新团队计划项目(项目编号2018Cxtd01) 阶段性成果。】

(编辑:闫若之

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