民族区域自治制度实现形式与时俱进的有益探索
来源:中国民族宗教网 彭谦 程志浩 发布日期:2019-04-19浏览()人次 投稿收藏

  摘要:新时代民族区域自治制度的政策举措和实现形式要因地制宜、与时俱进。《省直管自治县体制研究》一书通过田野调查、对比研究等科学方法,探讨省直管体制与民族自治县的有机结合成为民族区域自治制度最新研究的一大亮点。该书围绕理论探索、分类创新、案例选择、模式探索、互动视角五个方面进行论述,探析民族区域自治理论与省直管县理论的兼容性、“差别化区域政策”、行政区划变革和改革发展的动因、“一元型省直管自治县”与“二元型省直管自治县”等内容、“国家目的”和“少数民族权利保证”等相关议题,是民族区域自治制度实现形式与时俱进的有益探索。

  习近平总书记在庆祝改革开放40周年大会的讲话中明确提出:“我们要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度,全面推进依法治国,巩固和发展最广泛的爱国统一战线,发展社会主义协商民族。” 民族区域自治制度作为我国一项基本政治制度,自实施以来,民族自治地方在党和国家的带领下发生了翻天覆地的变化,政治、经济、文化、社会等各项事业取得了巨大成绩,显示了中央政府保障国内各民族群体的政治参与和经济文化利益的战略理性,极大地改善了少数民族的政治地位和生产生活条件。新时代要不断激活民族区域自治制度的活力,充分发挥其最大的优越性。正如汪洋同志在广西壮族自治区成立60周年庆祝大会上的讲话中指出:“民族区域自治作为一项基本政治制度决不能动摇,具体的政策举措和实现形式要因地制宜、与时俱进,更好做到统一和自治相结合,民族因素和区域因素相结合。”

  对于民族区域自治制度的相关研究来说,学术界也一直在围绕着从制度本身、深化体制改革、组织建设层面、法律建设层面、历代王朝、中华民国时期治理边疆民族地区的经验等不同视角探讨民族区域自治制度的发展和完善。此外,国外学者主要集中在中外民族政策、制度的比较以及用西方的人权观等理论架构来分析我国的民族区域自治。但是国内关于民族区域自治地方与一般地方的比较研究成果较少,如自治区和省、直辖市;自治州和市;自治县和县级市的研究,都很少人涉及。再具体到“省直管县”的研究上时,普通县多而自治县少。西南大学陈永亮副教授关注长期“省直管自治县体制研究”的相关话题,已经在《民族研究》等期刊对省直管自治县体制的理论、类型等几个议题进行了探讨 ,其代表性专著《省直管自治县体制研究》通过田野调查、对比研究等具体方法,探讨省直管体制与自治县的有机结合,成为民族区域自治制度研究的一大亮点。该书针对“省直管自治县体制”围绕理论探索、分类创新、案例选择、模式探索、互动视角五个方面进行探讨,分析民族区域自治理论与省直管县理论的兼容性、“差别化区域政策”、行政区划变革和改革发展的动因、“一元型省直管自治县”与“二元型省直管自治县”、“国家目的”和“少数民族权利保证”等内容。

  一、理论探索:民族区域自治理论与省直管县理论的兼容性

  根据《宪法》和《民族区域自治法》的规定,民族自治地方结构体系包括了自治区、自治州、自治县三级。该书聚焦省直管县和民族区域自治在城镇化过程出现的若干困惑进行思考,并提出新的设想,在探讨省直管县理论和民族区域自治理论兼容性的前提下思考“省直管自治县体制”,提出这种民族区域自治制度实现形式的有益探索,有利于促进县域经济发展、民族团结和国家安全稳定,同时能够突破自治县的经济社会发展权限壁垒,促进县域经济发展和自治机关自治权的有效落实。

  民族区域自治制度坚持统一和自治相结合,民族因素和区域因素相结合。因此,以民族区域自治的理论角度来考虑省直管县理论时,既要保证自治机关自治权和维护国家统一,又要考虑民族自治地方政府职能转变,降低行政成本,提高效率,促进民族发展和区域发展,维护国家统一与自治权落实。该书主要研究如何“在有条件的地方”逐步完成从“省→市→自治县”到“省→自治县”的行政管理体制的转变。通过“强权扩县”、“扩权强县”、“财政直管县”、“享受市级经济社会管理权限”等手段的实施,实现“省直管自治县”的目标。这本书理论上的突破就是将民族区域自治理论与行政管理制度相结合,提出“省直管自治县”这一体制改革方向,也是民族区域自治制度实现形式创新的有益尝试。

  二、分类创新:“差别化区域政策”

  该书根据“差别化区域政策”的基本原则,根据行政管理层级、经济发展、人口、贫困、边境等因素对自治县进行分类。从行政层级进行分类,主要有以下六种类型,分别是省→市→自治县模式、省→自治州→自治县模式、自治区→自治州→自治县模式、自治区→地区→自治县模式、自治区→市→自治县(旗)模式、省(直辖市)→自治县模式。在经济发展因素中,自治县分为率先发展型、赶超发展型、爬坡发展型、扶贫攻坚型四种类型模式。在人口因素中,主要是按照自治县的总人口数和自治民族所占比例进行类型划分。在贫困因素中,自治县按照中央对民族地区的财政转移支付的范围分为两种,一种是位于民族八省区的自治县;另一种是非民族省份及非自治州管辖的自治县。在边境因素中,自治县分为边境县和非边境县。

  该书通过不同因素对自治县进行划分,有利于在政策上根据不同民族地区的实际情况而采取“差别化区域政策”,在“有条件的地方”推动民族地区从“省→市→自治县”的模式转为“省→自治县”的行政体制改革。省直管自治县体制改革将有效激活自治县的内生动力,这其中既包含普通县在行政效率提高等方面的需求,又包含民族机关自治权有效落实的需求。

  三、案例选择:基于行政区划变革和改革发展的动因

  该书基于行政区划变革和改革发展的动因,以几则经典的自治县体制改革案例探讨省直管自治县的选择背景、选择后行政层级变化以及经济社会等各方面的发展情况。

  在行政区划变革的动因中,作者主要分为两种情况:一是海南行政区建省后,海南黎族苗族自治州撤销自治州,成立若干自治县形成的省直管模式,成为省直管自治县最早的案例,这些自治县之后的发展有着以下几方面的变化:自治县行政效率提高、自治县宏观经济调控加强、自治机关的自治权得到进一步的落实,同时又突出了海南撤销自治州的特殊行政区划背景,提出了这种模式“不宜复制”。二是重庆市由副省级城市升级为直辖市,之后又撤销地级派出机构,形成直辖市直管自治县,又是一种特殊的“省级→自治县”模式。作者指出,由重庆市直管的自治县社会发展取得较好成效,自治县的自治条例较为精细,推动了县域经济的迅速发展。

  在改革发展的动因中,作者也主要分为两种情况:一是20世纪90年代,一些自治县提出了撤县改市(区)的要求,例如辽宁省凤城满族自治县,改为了凤城市。凤城市虽然在改革开放的大背景下经济、社会等方面取得了一定的成就,但在思考县级市和自治县的差异性的同时,作者指出了撤县改市(区)后在民族干部、民族教育和文化等发展方面出现的明显短板。二是在“省直管县”等深化体制改革的大背景下形成的“省直管自治县体制”模式,例如贵州省于2013年7月1日开始试点省直管威宁彝族回族苗族自治县,各个方面取得了显著效果。在政治方面,各级干部可以直接和省级相关部门的领导进行有效对接,促使干部更快成长;经济建设方面,使威宁自治县有了更大的发展空间;社会建设方面,户籍制度改革、土地制度改革等社会重点领域改革为威宁自治县的发展增添了动力;文化建设方面,优秀民族民间文化得到更进一步的开发;生态建设方面,在一些权限下放后,根据相关规划生态建设取得了一大步的发展。

  四、模式探索:“一元型省直管自治县”与“二元型省直管自治县”

  该书将“省直管自治县体制”分为“一元型”、“二元型”和“其他型”三种模式,并重点探讨了“一元型省直管自治县”和“二元型省直管自治县”。“一元型省直管自治县”指的是由于特殊的行政层级调整促成的省级直管自治县的模式,不涉及地级市和自治县的关系,例如海南省和重庆市的实践。“二元型省直管自治县”指的是省直管要面临涉及地级市与自治县的关系问题,例如贵州省直管威宁彝族回族苗族自治县。

  “一元型省直管自治县”和“二元型省直管自治县”,两者的相同点有:减少行政层级,适当扩大自治县的管理权限;办事流程快捷和办事效率提高;一些自治县享受“地级市(州)相同的经济、社会、文化等方面的管理权限”等。两者的区别在于一元型比二元型的行政效率更高,但是这种模式不可复制。例如海南省是在撤销了海南黎族苗族自治州,分别成立了七个自治县和两个市;重庆市的省级直管自治县的模式是在“上升中撤”(地级市升级为直辖市,地区被撤销)。“二元型”省直管自治县体制的模式,并不是完全的市和县平等,而是还有部分的权限在地级市,同时也产生了自治县省直管后的“尴尬”局面,上级国家机关的一些政策出现了“厚此薄彼”的现象。

  五、互动视角:“国家目的”和“少数民族权利保证”

  民族区域自治制度的研究主要有自上而下的“国家目的论”和自下而上的“少数民族权利保证”两种视角。省直管自治县体制改革结合着重两种视角的互动,以“省直管自治县体制”为顶层设计,将其设定为主要目标,自上而下地来描述和评估这一制度机制,同时通过田野调查等方式自下而上地观察少数民族权利是否通过这一制度机制得到恰当的表达和关护。两种视角的互动结合,对以下三个方面有着积极的意义:

  一、有效化解新型城镇化进程中民族自治地方体制改革的问题。民族自治地方在新型城镇化进程中出现了选择性的困惑,一些学者认为民族区域自治制约了经济发展、新型城镇化。笔者通过县、自治县、县级市的比较研究,探讨问题的症结,提出省直管自治县体制可以有效化解矛盾,自治县既能坚持和完善民族区域自治制度,又能行使一定的经济社会管理权限。

  二、坚持和完善民族区域自治制度,铸牢中华民族共同体意识。民族区域自治实施的初衷,是为了经过民族合作和民族互助,求得共同的发展、共同繁荣。党对自治机关的领导就是支持自治机关依法行使职权,通过自治机关贯彻执行党的路线、方针和政策,严格遵守法律化的民族政策 。省直管自治县体制改革,有利于自治条例和单行条例的有效落实,最广泛地惠及少数民族和民族地区,促进各民族共同繁荣发展,铸牢中华民族共同体意识。

  三、助力民族地区如期全面建成小康社会。改革开放以来,民族地区的政治、经济、文化、社会、生态等各方面都实现了长足发展。党中央、国务院提出的“精准扶贫”理念与民族地区的发展需求在价值观念和实践上达到了高度契合。省直管自治县体制改革有效地疏通自治县与上级国家机关的关系,促使精准扶贫的政策快捷地贯彻落实,提升自治县的经济实力,共享改革开放成果,助力民族地区如期全面建成小康社会。

  综上所述,“省直管自治县体制”是“省直管县”和民族区域自治理论的有机结合,是一种有效的“兼容”,通过“赋权”的方式促进自治县“五位一体”全面发展、自治机关自治权有效落实、民族地区如期全面建成小康社会。总之,《省直管自治县体制研究》一书为我们理解“省直管县”和民族区域自治制度提供了一种创新路径,是民族区域自治制度实现形式与时俱进的有益探索。

  注释:

  1.习近平:《在庆祝改革开放40周年大会上的讲话》,《求是》2018年第24期。

  2.汪洋:《在广西壮族自治区成立60周年庆祝大会上的讲话》,载新华网2018年12月10日,http://www.xinhuanet.com/2018-12/11/c_1123834115.htm。

  3.参见陈永亮:《省直管自治县:完善和发展民族区域自治制度的路径探索》,《民族研究》2017年第2期;陈永亮:《“二元型”省直管自治县:贵州省直管自治县体制探析》,《云南民族大学学报(哲学社会科学版)》,2017年第5期。

  4.彭谦:《关于民族政策法律化问题》,《黑龙江民族丛刊》,1997年第4期。

  原文转自《民族论坛》2019年第1期

(编辑:闫若之

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