随着全域旅游在全国的推进和贵州全域旅游示范省创建工作的深入开展,全省涌现了许多发展全域旅游行之有效的做法,亟须通过制定地方性法规“全域旅游促进条例”,将这些经验制度化,为旅游业高质量、可持续发展提供制度保障,为全国旅游贡献贵州经验。

　　全域旅游是新时代旅游发展的主战略。如何实现高质量发展和可持续发展,如何更好地为旅游者提供服务,如何以旅游业为核心带动经济社会全面发展,是中国旅游、贵州旅游面临的新课题。2016年国务院发布《“十三五”旅游业发展规划》,明确“以转型升级、提质增效为主题,以推动全域旅游发展为主线”；2018年3月,《国务院办公厅关于促进全域旅游发展的指导意见》,确定全域旅游为我国旅游业发展的一项中长期战略,并上升为国家战略。贵州不仅努力争取成为了全域旅游示范省创建单位,而且遵义、安顺、贵阳、铜仁、黔东南5个市州和12个县级单位已先期进入全域旅游示范区创建行列,做到了全域旅游示范区创建全域覆盖。全域旅游符合贵州发展实际,契合贵州的资源优势、基础条件、产业发展的阶段特征,能够融入大扶贫、大生态、大数据三大战略,成为贵州旅游的主要抓手和发展模式。

　　新时代新形势下旅游发展的制度供给不足。近年来,贵州旅游业的发展速度前所未有,而2011年制定、2016年修正的《贵州省旅游条例》,面对新形势出现了一些涵盖不到的地方:一是一些新现象未纳入规范,比如以旅游业的升级换代促进国民经济的提质增效,缺乏具体规定；落实创新、协调、开放、绿色、包容五大发展理念,以全域旅游带动发展方式转变,还不够充分；对产业融合,更多地还停留在倡导性的规定上；关于公共服务和主客共享,限于当时的条件还比较薄弱；在新的国土空间规划体系下,需要明确旅游规划的地位与作用；高质量旅游,今天具有与增长速度同样重要的意义。二是对贵州大扶贫、大生态、大数据三大战略的支撑不够有力,囿于当时的行业实践状况和认识水平,没有对支撑三大战略作出操作性强的规定。

　　以地方立法为全域旅游提供坚强的制度保障。在《中华人民共和国旅游法》(2013年公布,2016年修订)的精神下,针对现实问题,进一步完善地方性法规体系,制定新的“全域旅游促进条例”,将这些年的探索、经验制度化,将为全域旅游发展提供坚强的制度保障。拟制定的“全域旅游促进条例”与《贵州省旅游条例》的区别,是特别法与一般法的关系,内容上各有侧重。“全域旅游促进条例”重在贯彻“全域”新理念和新模式,以全域旅游引领全面发展,引领发展方式和生活方式转型,实现高质量、可持续发展。虽然立法资源十分珍贵,鉴于贵州旅游在本省经济社会文化生态建设中重要的、不可替代的作用,向旅游领域适度倾斜是必要的。

　　创设制度的条件已经成熟。这些年来,贵州省委省政府确立了全域旅游的发展战略,波澜壮阔的旅游业创新实践推出了贵州现象、贵州模式,在若干文件中对此已作出了初步总结,如《省人民政府关于推进旅游业供给侧结构性改革的实施意见》《贵州省创建国家全域旅游示范省实施方案》等等。去年以来,张家界、唐山等地已率先出台了全域旅游促进地方性法规。按照中央政策,体现贵州探索,吸取外地经验,将新领域纳入调整范围,将成功的经验制度化,制定“全域旅游促进条例”各方面的条件已经成熟。

　　针对现实关切的重要制度设计。“全域旅游促进条例”应重点关注《贵州省旅游条例》出台后凸显的新问题和行业新动向,突出时代感和地域性:一是目的地整体建设,建立区域旅游发展统筹协调的有效体制、机制；建立全域联动政策体系；在新的国土空间规划体制下,保证旅游规划的地位和“多规合一”,明确全域旅游规划涵盖的内容；实现旅游总体规划和专项规划衔接,上位规划和下级规划贯通,旅游规划和相关规划协调；建立管理部门间有效、及时的信息共享机制,保证高效管理、顺畅协调。二是产业融合,行业+旅游,行业增加旅游功能；旅游+行业,旅游向行业渗透；发挥旅游环境友好型产业的生态文明引领功能；实现旅游发展与文化产业以及文化遗产、公共文化服务事业的高度融合。三是优质旅游,盯住供给侧改革,从市场监管、服务质量、经营者培育等多方面着力推进优质旅游。四是公共服务,建立健全旅游交通便捷服务体系、旅游公共信息服务体系、旅游便民惠民服务体系(含厕所革命)、旅游安全保障服务体系、旅游司法救济服务体系、旅游人力资源保障服务体系六大服务体系。五是主客共享,明确城乡各类公共服务与旅游业的融合,如水电、交通、标识系统、厕所、旅游吸引物等,城乡公共服务兼顾旅游,旅游公共服务兼顾居民。旅游设施优化人居环境、改善居民生活；居民设施丰富旅游内容,提高旅游全程体验。六是大数据和人工智能时代的旅游发展要突出新技术的运用。七是旅游业的社会责任,突出旅游业在就业增收、乡村振兴和文化遗产利用、文化传播方面的作用。

　　“全域旅游促进条例”的制定适应本省经济社会发展的需求。一是为依托“绿水青山”生态优势、康养气候优势和多彩地方特色文化优势的贵州提供了一种新时代旅游发展的新模式。二是为全国唯一没有平原支撑的贵州统筹协调生产空间、生活空间、生态空间提供了新方案。三是旅游引领绿色低碳发展的产业体系形成新的生态文明建设格局。四是开辟城乡就业岗位、创业机会,开创就业增收新出路。五是通过扩大群众出游空间、主客共享,改善目的地群众生活条件创造了幸福生活新方式。六是通过旅游与文化的深度融合建设文化传承传播新渠道。

　　全域旅游发展模式特别适合贵州的现实状况,全省正如火如荼地进行全域旅游示范区创建工作,相关体制、机制、政策体系的建立已经具备了基础,“全域旅游促进条例”的出台,将为之提供强有力的制度保障,实现全域旅游促进全域发展的目标。

　　(作者为贵州大学旅游与文化产业学院二级教授)

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