西藏自治区十一届人大三次会议通过的《西藏自治区民族团结进步模范区创建条例》（以下简称《条例》），将于今年5月1日施行。《条例》以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，按照党和国家关于民族团结进步事业重大决策部署，结合西藏实际，充分体现了西藏社会稳定、经济发展、生态友好的时代特征，依法保障了各族公民在法律面前一律平等，依法规范了发展民族团结进步事业中各方面的社会行为，为把西藏建设成为全国民族团结进步模范区提供了法治保障。

  《条例》制定工作借鉴了兄弟省区的成功经验

  党和国家高度重视依法治理民族事务，要求把法治思维融入到民族工作中，先后制定出台了多部解决民族问题、调整民族关系、规范民族工作的相关法律、行政法规和部门规章，这些法律法规为《西藏自治区民族团结进步模范区创建条例》的制定工作提供了上位法依据。同时，除西藏之外的4个自治区以及贵州、青海、云南3个少数民族人口相对集中的省份有关民族团结进步立法工作的成功经验，也为《条例》制定工作提供了有效借鉴。

  上述省区开展了一系列卓有成效的民族团结进步创建工作，例如，大力表彰民族团结进步先进集体和个人，积极创建民族团结进步示范区和示范单位，开展民族团结宣传教育工作等。特别是在民族团结进步法规制度建设方面，这些省区都进行了积极探索和有效实践，并取得了一定成效，具体成果有《宁夏回族自治区人民代表大会常务委员会关于促进民族团结进步创建活动的规定》（2013年通过、2018年修订）、《贵州省促进民族团结进步条例》（2015年）、《新疆维吾尔自治区民族团结进步工作条例》（2015年）、《广西壮族自治区人民代表大会常务委员会关于加强民族团结进步创建活动的决定》（2018年）、《云南省民族团结进步示范区建设条例》（2019年）、《青海省促进民族团结进步条例》（2019年）等。另外，有的州、县级民族自治地方也出台了关于民族团结进步的单行条例，例如《云南省迪庆藏族自治州民族团结进步条例》（2010年）、《青海省海北藏族自治州民族团结进步条例》（2014年）、《新疆维吾尔自治区察布查尔锡伯自治县促进民族团结条例》（2015年）等。

  全面梳理国家层面与相关省区关于民族团结进步法规制度建设工作的基本情况，总结民族团结进步立法工作的经验，找出民族团结进步立法工作的基本规律，为《西藏自治区民族团结进步模范区创建条例》的制定工作提供了经验借鉴。

  《条例》的基本内容和主要特色

  《条例》包括总则、工作职责、社会协同、宣传教育、创建表彰、组织保障、法律责任、附则8个章节。总则部分提纲挈领地概述了《条例》的立法宗旨、立法原则、上位法依据、适用范围以及法律关系主体的种类。《条例》的主体内容包括界定西藏民族团结进步模范区创建工作各类主体的权利义务和职责、民族团结宣传教育、模范区创建表彰以及制度保障与法律责任等。从法规文本逻辑关系来看，《条例》主要法律关系内容是总则设计的西藏民族团结进步模范区创建工作总体目标的现实路径和制度保证。《条例》内容在一定意义上来讲，是以法律条文和规范语言的形式，对西藏民族团结进步模范区创建工作已有实践经验和未来工作进行的总结和规划。

  《条例》为西藏推进民族团结进步事业发展提供了法治保障，将西藏民族团结进步模范区创建工作纳入法治化轨道。首先，《条例》界定了民族团结进步模范区创建工作的职责主体是县级以上人民政府机关、其他国家机关、人民团体、企事业单位、乡（镇）人民政府、街道办事处和村（居）民委员会。其次，《条例》对西藏自治区行政区域内的县级以上人民政府在民族团结进步模范区创建工作中的具体职责作了详细规定，并建立了县级以上人民政府开展民族团结进步模范区创建的工作机制和考核机制。县级以上人民政府成立工作小组，建立健全联席会议制度、完善考评体系、制定创建规划、明确创建目标、把创建经费列入财政预算、指导监督下级政府相关工作等。同时，《条例》把民族团结进步模范区创建工作纳入西藏各级国民经济和社会发展规划，将民族团结进步模范区创建工作同西藏经济社会发展结合起来，不断巩固西藏民族团结进步的社会基础和经济基础。通过开展民族团结进步宣传教育工作，积极创建民族团结进步模范区和模范单位，增强民族团结进步的向心力和凝聚力，不断夯实铸牢中华民族共同体意识的制度基础。

  《条例》注重创新西藏民族团结进步模范区创建工作的载体和方式，从大处着眼、小处着手，为创建工作提供了现实路径和法律规范。一般而言，民族团结进步创建的载体包括民族团结宣传教育、表彰民族团结进步模范、建设爱国主义教育基地和民族团结教育基地等内容。在民族团结宣传教育和表彰方面，《条例》规定了民族团结进步宣传活动月、建设爱国主义教育基地和民族团结进步教育基地等宣传教育形式，以及利用报刊、广播、影视等传统宣传媒介，将创建融入国民教育、干部教育、社会教育的全过程。《条例》要求将西藏民族团结进步模范区创建工作同旅游和文化特色相结合，将民族团结进步宣传教育融入宗教团体、宗教院校、宗教活动场所的教育实践活动中，融入到旅游景点的宣传介绍中。《条例》还规定，利用主流门户网站、微信公众号等新兴网络媒介，拓宽西藏民族团结进步宣传教育的媒介渠道。

  《条例》将西藏民族团结进步模范区创建工作同稳定、发展、生态三件大事有机结合起来，同西藏的脱贫攻坚、兴边固边、基础设施建设、产业发展、民生保障等工作高度协同和深度融合。通过创新民族团结进步工作，不断提升基层社区公共服务水平，创新基层社区治理方式，努力实现基层公共服务均等化，积极建设各民族相互嵌入式社区。利用西藏得天独厚的旅游、文化、民族医药等资源，彰显西藏民族团结进步模范区创建工作的特色。

  进一步加强西藏民族团结进步法规制度建设的建议

  西藏民族团结进步事业取得了很大成就，积累了一定经验，但是相关法规制度建设还不够完善。因此，必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为根本遵循，在把握西藏基本区情的基础上，结合西藏民族团结进步事业发展以及法治西藏建设的实际，不断完善法治体系、提升法治能力，努力将制度优势转化为治边稳藏效能。

  坚持党的领导。坚持加强党的领导，不断健全推动民族团结进步事业发展的体制机制，是新中国民族工作的重要经验。西藏各级党委高度重视依法治理民族事务，不断推动并实现了自上而下全面依法治藏与自下而上的基层法治创新相结合，努力实现了西藏民族团结进步法治实践创新与顶层制度设计相互促进，推动了依法保障民族团结进步事业向纵深发展。

  遵循以人民为中心的原则，坚持科学立法、民主立法、依法立法。在党的领导下，西藏各族群众是全面依法治藏的主体力量，也是民族团结进步模范区创建的主体力量。西藏开展民族团结进步法规制度建设工作要科学界定立法权限和工作对象，准确界定西藏民族团结进步地方性法规的调整范围以及权利义务关系的内容。具体工作过程中，西藏地方立法机关要认真倾听基层的意见，不断满足西藏各族人民群众的期盼和要求。

  加强民族团结进步法规制度建设的顶层设计和科学规划。在西藏民族团结进步法规制度建设过程中，要加强顶层设计与科学规划，审慎确定改革方案，积极防范和应对工作风险，逐步实现民族团结进步事业的总体目标，确保民族团结进步法治建设在西藏稳定、发展大局中积极稳妥地推进。

  借鉴其他地方的成功经验，不断完善西藏民族团结进步法规制度体系。相关立法机关要认真研究其他地方民族团结进步立法工作的重要原则和基本方法，积极吸收这些地方的成功经验，针对西藏的实际情况，制定《西藏自治区民族团结进步模范区创建条例》相关配套法规制度，不断完善西藏民族团结进步法规制度体系。

  （作者简介：高大洪系西藏大学政法学院院长、教授，张洪伟系西藏大学政法学院博士生）