口岸是国家对外开放的门户，是对外交往和经贸合作的桥梁，也是国家安全的重要屏障。截至2025年8月，全国对外开放口岸达311个，包含水运口岸125个、空运口岸85个及陆路口岸101个。这些国门口岸所在的城镇大多处于沿海或沿边地区。随着共建“一带一路”的深入推进，边境口岸城镇被赋予了促进区域经济合作、保障产业链供应链安全的新使命。“十五五”规划建议提出，“扎实推进边境城镇建设”，为边境口岸城镇建设和高质量发展指明了方向。

　　云南省西双版纳傣族自治州勐腊县磨憨镇地处中老铁路、昆曼国际公路的关键节点，是我国通往老挝的国家级陆路口岸。为深入贯彻落实习近平总书记考察云南时提出的“建设面向南亚东南亚辐射中心”以及对中老铁路“四好”建设的重要指示，2022年9月，昆明市正式托管磨憨镇，共同建设国际口岸城市。笔者通过调研，梳理昆明托管磨憨的“省会托管口岸”模式的创新探索、实践成效，并总结启示意义。

　　“省会城市+边境口岸”的创新探索

　　依托持续扩容、延伸的口岸通道，越来越多“中国制造”加速走向世界，更多全球优质产品进入中国市场，“关通全球、物达八方”的便捷让经贸往来和人文交流更加广泛、密切。口岸在促进对外贸易、中外交流方面发挥了重要作用，但口岸所在的城镇往往长期面临经济基础薄弱、产业结构单一、基础设施滞后、管理效能不足、资金人才短缺等难题。昆明市全面托管磨憨镇是一次重大的体制机制创新，走出了一条突破行政区划限制、整合优势资源的发展之路。

　　行政托管稳核心。云南省委、省政府决定由昆明市全面托管磨憨镇后，昆明市委、市政府成立专门的托管工作领导小组和工作专班，打造“领导小组+指挥部+管委会”的扁平化指挥体系，磨憨的发展规划、经济管理、开发建设等从乡镇行政区划层级提升至从省会城市层级来统筹谋划。

　　规划引领夯基础。昆明市坚持规划先行，高起点、高标准编制《磨憨镇国土空间总体规划（2021-2035年）》《磨憨镇控制性详细规划修编》《昆明磨憨沿边产业园建设发展规划（2023—2035年）》等系列规划，以先进的城市规划理念和经验指导磨憨发展建设，明确“口岸+通道+城镇+产业+平台”一体化发展的空间布局和功能分区，提升了发展的科学性和可持续性。此外，昆明全市调减11平方公里城镇开发边界用于磨憨发展，将磨憨的城镇开发边界扩至32.7平方公里，实现省会城市与边境口岸城镇的土地指标动态调配。

　　资源导入强支撑。通过托管模式，昆明市源源不断地将各类优质资源注入磨憨。资金投入方面，昆明市直接给予财政支持，牵头组建投资开发公司，吸引社会资本，快速启动口岸智慧化改造、标准厂房建设、道路管网升级等一系列基础设施项目；产业联动方面，昆明市依托装备制造、生物医药、电子信息等产业基础，积极引导本地企业将产能布局、物流基地、加工环节向磨憨延伸，探索“省级统筹+州市联动”的产业协作模式，推动磨憨从“通道经济”向“口岸经济”转型；人才支撑方面，昆明市选派大量懂经济、懂规划、懂外贸、懂管理的优秀干部和专业技术人才到磨憨挂职或任职，显著提升了当地经济社会各领域的管理和服务水平。

　　“产城融合”推动边境城镇高质量发展取得显著成效

　　昆明市全面托管磨憨镇以来，以“再造一座新城”的魄力，不断推动资源向磨憨集中、政策向磨憨倾斜，磨憨高质量发展步伐明显加快，由帮扶对象向协作联动转变，由边陲小镇向口岸城市升级，由边疆末梢向开放前沿跃升。

　　基础设施“脱胎换骨”。磨憨被托管以来，新建和改扩建道路、供水供电管网、环保设施等项目协同推进，“三横三纵”交通路网不断完善，整体基建水平大幅提高，综合承载能力显著增强。智慧口岸建设取得积极进展，全面启用智能验证台、旅检快捷通道等科技设备，通关效率和体验更加高效顺畅，磨憨铁路口岸目前已成为全国通关效率最高、货运增速最快、面向东盟最大的铁路口岸。磨憨产业园区累计完成固定资产投资超过100亿元，是托管之前6年总和的16倍，经营主体数量达5932户，辖区常住人口从托管之初的2万人增至4万人，城镇规模持续扩大。

　　产业发展“提质增效”。磨憨被托管后，致力于打造涵盖贸易、加工、物流、金融、旅游等产业的国际口岸城市，大力承接产业转移。中国老挝磨憨—磨丁经济合作区企业可按照原产地规则享受相应关税优惠待遇，外籍边民持有效证件允许在合作区内依法务工，解决了贸易优惠政策、劳动力保障等问题。中老铁路的“黄金线路”效应被充分激活，跨境物流量持续增长，吸引了众多国内外企业前来考察投资，跨境电商、冷链物流、保税加工等新业态开始涌现，产业发展取得重大突破。

　　开放合作“迈向纵深”。自托管磨憨以来，昆明依托中老铁路，积极谋划和推动“一带一路”南向国际陆海大通道建设，努力把区位优势、通道优势加快转化为开放优势、发展优势，全力打造开放新高地。依托昆明的对外合作交流资源和平台优势，磨憨在国际合作中的曝光度和影响力不断提升。中老双方在政策协同、便利通关、园区共建等方面取得积极进展，磨憨与老挝磨丁经济特区的联动更加紧密，磨憨—磨丁经济合作区成为中老命运共同体建设的生动样板。2024年，磨憨口岸进出口货物总量达928.31万吨，同比上升13.49%，进出口货值531.26亿元、增长10.9%，出入境人员238.51万人次、增长58.23%，呈现客货两旺的良好态势。

　　经济民生“暖心提升”。通过创新“以城带边、以城兴边”的帮带共建机制，昆明“五区一市”结对帮扶磨憨镇6个边境行政村，2024年磨憨镇农村居民人均可支配收入从托管前的1.5万元增长到2.05万元。磨憨入选全国边境小城镇建设试点，磨憨—磨丁经济合作区入选国家民委第二批共同现代化试点名单。此外，昆明的优质教育、医疗等公共服务资源向磨憨倾斜覆盖，昆明市中小学与磨憨学校建立结对关系，昆明市医院对口支援磨憨卫生院，磨憨各族居民和口岸客商的获得感、幸福感、安全感显著提升。

　　昆明托管磨憨的启示意义

　　托管磨憨，让昆明成为全国唯一拥有边境线和边境口岸的省会城市。昆明全面托管磨憨，在打破体制、机制、政策壁垒上积极探索，推动要素保障、政策支撑和制度创新叠加放大，充分证明“省会托管口岸”模式是边境口岸城镇高质量发展行之有效的新路径，具有重要的借鉴和推广价值。

　　解放思想、深化改革是根本动力。“省会托管口岸”模式打破了传统的经济思维，运用改革创新的办法破除体制机制障碍，有效解决了区域发展不平衡、城乡发展不均衡的问题，迅速提升了边境口岸城镇的发展能级和核心竞争力。此外，通过简政放权，项目审批、资金使用、人才引进、招商引资等关键环节流程效率大幅提升，为边境口岸建设按下“快进键”。

　　优势互补、协同发展是核心关键。“省会托管口岸”不是简单的“输血”，而是通过机制设计实现双向联动。托管赋能主要基于双方的优势和需求，找到共赢的契合点，将省会城市的资源、平台、需求与边境口岸的区位、政策、空间相结合，产生“1+1>2”的协同效应，为边境口岸城镇发展带来新的机遇。

　　区域联动、项目带动是重要抓手。创新实施“昆磨联动”区域发展模式，形成自贸试验区昆明片区、昆明经开区、昆明综合保税区、磨憨—磨丁经济合作区“四区”联动模式。磨憨抓住《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）生效实施、中老铁路开通运营、东南亚辐射中心建设、印度洋国际陆海大通道建设、沿边产业园区建设的历史机遇，规划承接产业转移园区，充分发挥重点项目对经济社会发展的带动作用，总体开发建设取得明显成效。

　　磨憨的发展，是我国推进中华民族共同体建设、创新区域协调发展机制、扩大对外开放和构建周边命运共同体的一个缩影。未来，磨憨应持续促进“硬联通”与“软联通”相结合，持续推动规则制度型开放，进一步探索与国际高标准经贸规则相衔接的制度体系，营造国际化、法治化、便利化的营商环境；进一步完善基础设施建设，深化产业链供应链协同，推动昆明与磨憨的产业深度融合，打造具有国际竞争力的跨境产业链集群，更好地服务于国家对外开放大局。

　　【作者简介：陆海发，云南民族大学中华民族共同体学院执行院长；李锦源，云南民族大学民族学与历史学学院博士研究生。本文系2025年云南省哲学社会科学规划重点项目“云南创新推进兴边富民行动的‘以城带边’托管机制研究”（项目号ZD202509）阶段性成果。】

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