城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。当前，西藏经济呈现平稳健康、稳中有进的良好发展态势，要把握城乡融合发展窗口期，完善体制机制，把县域作为城乡融合的重要突破口，统筹推进空间布局规划、经济协同发展、生态环境共治、社会和谐共生、公共服务均衡、文化保护传承等，促进城乡共同繁荣发展。
发挥县城连接城市、服务乡村作用
优化县域发展布局。构建“五城三小时”城镇圈，以拉萨为核心，日喀则、昌都为副中心城市，形成以重要县城和边境城镇为支点的大中小城镇协调发展格局。积极推进以县城为重要载体的城镇化建设，优化县城高质量发展空间布局，统筹县城建设与园区发展，因地制宜培育一批生产生活生态相协调的产业新城、产城融合示范区。加大财政、投资、土地、产业等方面的政策支持力度，促进县域经济特色化、差异化发展，鼓励县城吸纳更多农牧区人口就地就近城镇化。
提升县城功能品质。加快新型城镇化建设，完善中心城镇功能和基础设施，持续推进县城补短板强弱项，提升生活品质和便利化程度，建设宜居、韧性、智慧县城。完善城乡饮用水输配网络，加强应急备用水源、综合管廊、污水收集处理、垃圾处理、公共卫生服务、供暖供氧、消防应急、县城停车场等设施建设，完善县城文旅、康养、休闲等设施建设，提升县城宜居宜业生活品质。加强完整社区建设，推进社区生活设施智能化改造，建设各族群众互嵌式社区。
做强县域产业支撑。围绕“两江四河”河谷经济带，立足资源禀赋和产业基础，培育壮大特色优势产业，促进县域经济深度融入区域经济板块。优化产业区域布局，积极引导县域经济错位发展、串珠成链，打造一批农业大县、牧业强县、旅游名县。全面优化县域营商环境，加大市场主体培育力度，助推民营经济稳健发展。培育壮大县域经济，加快生产性服务业发展，提升生活性服务业质效，优化县城商业综合体和专业市场，推动具备条件的县城有序承接产业转移，规划专业化配套生产基地。
推进宜居宜业和美乡村建设
巩固和完善农村基本经营制度。农户享有土地承包权是农村基本经营制度的基础，要稳定现有土地承包关系并保持长久不变。用好农村承包地确权登记颁证成果，深化农村承包地“三权”分置改革，允许土地（草场）经营权入股从事农牧业产业化经营。完善承包地经营权流转价格形成机制，大力发展多种形式适度规模经营。稳慎推进农牧区宅基地制度改革，适度放活宅基地和农牧民房屋使用权。在合法合规和尊重农牧民意愿前提下，优化村庄用地布局，有效利用乡村零星分散存量建设用地，开展闲置宅基地复垦试点工作。
持续改善农牧区人居环境。按照县域国土空间规划，优化调整乡村空间布局，开展乡镇区划和村级建制调整试点，支持有条件的镇打造县域副中心，建设一批产业强镇、文旅强镇和商贸强镇。完善县域“多规合一”衔接机制，继续把公共基础设施建设的重点放在农牧区，优先安排既方便生活又促进生产的建设项目，推动基础设施向村覆盖、延伸到户，提高乡村基础设施完备度、公共服务便利度、人居环境舒适度。因地制宜推进人畜分离、户厕改造、生活垃圾处理和生活污水治理，持续推进乡村绿化美化亮化。立足农牧区地域特点和文化特色，注重保护传统村落和特色民居，把传统村落风貌和现代元素结合起来，保存乡风乡韵乡愁。
构建农牧区特色产业体系。严守耕地和生态保护红线，实施粮食产能提升行动和种业振兴行动，强化农牧业防灾减灾能力建设。落实最严格的耕地保护制度，加强高标准农田建设，推动高原草业发展，完善种粮农户收益保障机制，确保粮食安全和重要农畜产品保障。强化统筹整合、市场导向、龙头带动、科技支撑，发展农牧业新型业态，延伸农牧业产业链和价值链。提升农业科技园区和产业融合示范园的辐射带动能力，健全县乡村三级农牧业社会化服务体系，扩展服务领域和辐射范围。加快乡村产业融合发展，培育乡村文旅、农村电商等新产业新业态，搭建电商营销平台，加快建设农畜产品流通体系。大力发展新型农村集体经济，构建产权明晰、分配合理的运行机制，因地制宜探索资源发包、资产参股、物业出租等模式，赋予农牧民更加充分的财产权益。
促进农牧民持续稳定增收。针对未升学初高中毕业生等群体，开展就业技能培训，增强农牧民转移就业能力。鼓励农户合理运用信贷资金，积极开展家庭经营、合作经营，大力发展高原特色生态种植养殖业和庭院经济等特色产业，完善新型农业经营主体和农户加强利益联结机制，多渠道提高农户家庭经营性收入。加快美丽西藏建设，建立以绿色生态为导向的农业生态治理补贴制度，确保支农惠农富农政策有效落实，增加农户的转移性收入。稳步推进农村集体产权制度改革，不断完善征地补偿制度，增加农户财产性收入。完善覆盖农村人口的常态化防止返贫致贫机制，建立农牧区低收入人口和高海拔、偏远地区分层分类帮扶制度，守住不发生规模性返贫底线。
促进城乡要素平等交换、双向流动
推进城乡基础设施互联互通。完善城乡基础设施，实现统一规划、建设和管护，发挥基础设施的长期效益。进一步明确县域城乡基础设施的投入主体和建设标准，构建事权清晰、权责一致的投入体系，支持有条件的地方将项目整体打包开发建设。全面落实城乡各类基础设施管护主体、标准和责任，明确乡村基础设施产权归属并落实管护责任。深入推进新时代兴边富民行动，加快边境地区综合交通网络化布局，提高各项综合配套设施保障能力，缩小边境地区与腹心地区的发展差距。
推进农牧业转移人口市民化。深化户籍制度改革，加快户籍制度与居住证制度并轨进程，拓宽农牧业转移人口就地就近就便在城市落户通道。依法维护进城落户农牧民土地（草场）承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索建立自愿有偿退出的办法，消除进城落户农牧民后顾之忧。建立以居住证为载体的基本公共服务供给机制，推动符合条件的农牧业转移人口在社会保障方面享有同迁入地户籍人口同等权利。
创新城镇人才入乡激励机制。建立鼓励引导人才向艰苦边远和基层一线流动政策，促进人才在城乡之间合理流动。统筹管理使用县内专业技术人才，积极完善学校、卫生院等基层事业单位岗位设置，集中调控、集中管理、统筹使用。完善基层专业技术人才职称定向评价、定向使用制度，对贡献大、工作年限长的专业技术人才，在职称评定、工资待遇等方面给予倾斜支持。有序引导大学毕业生到乡、能人回乡、农民工返乡、企业家入乡。加快培育新型经营主体带头人，扶持农牧民建筑施工队发展，加大农牧民“工匠”和技术人才培训力度。
完善乡村多元化投融资机制。鼓励各级财政支持城乡融合发展及相关平台和载体建设，优化财政涉农资金供给机制，健全涉农资金统筹整合长效机制，调整完善土地出让收入使用范围。通过政府购买服务等方式，支持社会力量进入乡村生活服务业。完善农牧区金融服务体系和金融风险防范处置机制，创新金融产品和服务模式，加大开发性和政策性金融支持力度，建立健全农牧业信贷担保体系。加强政府部门与金融机构合作，拓展农牧区资产抵押质押物范围，推进乡村产权流转交易市场规范化建设。加快完善农业保险制度，推动政策性农业保险扩面、增品、提标，降低农户生产经营风险。创新援藏模式，确保援藏资金80%以上投到县及县以下基层、80%以上投到民生领域。
促进公共资源均衡高效配置
提升基层治理现代化水平。加强和改进党对农村基层工作的全面领导，强化县级党委抓乡促村责任，提高农牧区基层组织建设质量，派强用好驻村工作队、第一书记和乡村振兴专干。深化乡镇管理体制改革，创新乡村治理方式方法，实现数字化赋能、精细化服务，综合提升基层安全保障能力。健全党组织领导的村民自治机制、村级议事协商制度，建立健全村务监督委员会，全面实施村级事务阳光工程。坚持和发展新时代“枫桥经验”“浦江经验”，完善矛盾纠纷的源头预防、排查预警、多元化调处机制。常态化开展扫黑除恶，依法严厉打击违法犯罪行为。推进城乡公共法律服务体系建设，全面提升公共法律服务能力和水平。
推动城乡公共服务均等化。补齐城乡基本公共服务短板，重点加强普惠性、基础性、兜底性民生建设。优化城乡教育资源配置，加强校长和优秀骨干教师交流轮岗，建立区域均衡的义务教育发展机制。健全城乡医疗卫生服务体系，通过医联体、医共体加强县级医院和中心镇卫生院建设，促进优质医疗资源向基层下沉。根据县域内人口流动情况，合理调整学校、医院布局及编制配置，鼓励县域内专业技术人才柔性流动、“组团式”援藏向基层延伸。完善县乡村衔接的三级养老服务网络，推进公办养老机构县级直管和社会化改革，探索互助养老、医养结合等模式。
加强农牧区精神文明建设。牢牢把握铸牢中华民族共同体意识主线，开展城乡公共文化融合发展县域试点，推动县级融媒体中心、新时代文明实践中心融合发展，打通宣传群众、教育群众、引领群众、服务群众的“最后一公里”。以县城和中心镇为关键着力点，深入实施文化惠民工程，统筹城乡重大公共文化设施和文化项目建设，大力开展民族团结进步创建。践行社会主义核心价值观，将其融入政策法规、村规民约、居民公约，融入农牧区生产生活实践。全面推广普及国家通用语言文字，不断提升农牧民人口素质。持续推进移风易俗，倡导健康文明生活方式。
强化生态环境保护协调性。坚持山水林田湖草沙冰一体化保护和系统治理，推进重点生态工程建设，科学开展大规模国土绿化行动，落实退牧还草、退耕还草、退化草原生态修复等项目。探索生态产品价值实现机制，通过政府对公共生态产品采购、生产者对自然资源约束性有偿使用、消费者对生态环境附加值付费、供需双方在生态产品交易市场中的权益交易等途径，构建更多运用经济杠杆进行生态保护和环境治理的市场体系。
【作者单位：杨明洪、徐伍达，云南大学西南边疆少数民族研究中心；拉马文才，四川省社会科学院民族与宗教研究所。本文系中宣部宣传思想文化青年英才项目“西藏全面推进乡村振兴战略研究”（项目编号2021QNYC116）阶段性成果。】
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